قانونی برای تمام فصول

دکتر فرهاد نیلی

در این شرایط نوآوری‌های مالی، منشأ بحران‌های بانکی می‌شوند. درس دوم آن بود که استقلال و اقتدار بانک مرکزی، فقط در قانون قابل تنفیذ است. تجربه تلخ ابرتورم‌های نیمه اول قرن بیستم نشان داد یکی از ارکان کشورداری در دنیای مدرن، تامین اقتدار بانک مرکزی در کنترل گردش پول بین بانک مرکزی، دولت و بانک‌ها است. در غیاب چنین اقتداری، بی‌ثباتی همه دستاوردهای اقتصادی را بر باد می‌دهد. نقطه کانونی تامین اقتدار بانک مرکزی، تصریح وظایف و اختیارات این بانک در قانون است. به همین دلیل قانون بانک مرکزی از سنجه‌های بلوغ حکمرانی در هر کشوری است.

دولت‌ها به‌دلیل مخارج پیش‌بینی نشده در مواجهه با حوادث غیرمترقبه، مانند شیوع کرونا یا عدم تحقق درآمدها، دچار کسری بودجه می‌شوند. حتی در صورت توازن بودجه، تاخیر در وصول درآمدها، خزانه دولت را گرفتار کمبود نقدینگی می‌‌کند. اگر بانک مرکزی مستقل نباشد، دولت بانک مرکزی را قلک خود می‌بیند و تامین نقدینگی کوتاه‌مدت یا کسری منابع خود را از آن طلب می‌کند. در غیاب قانونی جامع و روزآمد، اختلاف بین دولت و بانک مرکزی سیاسی شده و مخالفت یا موافقت با تامین کسری دولت، حمل بر شجاعت یا ضعف رئیس‌کل می‌شود؛ در‌حالی‌که حفاظ‌بندی روابط بانک مرکزی با دولت، این مساله را به یک چالش فنی مدیریت‌پذیر در عرصه کشورداری تبدیل می‌کند.

خزانه‌داری برای تامین کسری بودجه، اوراق بدهی منتشر می‌کند. اگر بانک‌ها و سایر نهادهای مالی، نرخ بهره پیشنهادی را جذاب بیابند، اوراق را در بازار اولیه می‌خرند. در غیر این صورت، خزانه باید نرخ را آنقدر جذاب کند که نیازش از بازار تامین شود. انتقال پول از بانک‌ها به خزانه دولت، در مقابل انتقال اوراق بدهی از خزانه به بانک‌ها، تراز پول را چنان در اقتصاد برقرار می‌کند که تقاضای کل، خارج از اراده بانک مرکزی تغییر نکند؛ برخی از بازیگران بازار مالی، در ازای نقدشوندگی بیشتر، بازده از دست می‌دهند و سایرین، اوراق مدت‌دار را جایگزین منابع نقد خود می‌کنند. در این صورت نیاز دولت تامین می‌شود؛ بدون آنکه افزایش تقاضا در بازار کالاها و خدمات موجب تورم شود.

بانک‌ها هم دچار کسری منابع می‌شوند. اگر کسری موقت باشد، بانک مرکزی با اخذ وثیقه کافی، کسری منابع آنها را تامین می‌کند. اما اگر ناترازی پایدار باشد، بانک مرکزی بانک ناتراز را در مسیر احیا و فیصله قرار می‌دهد. در اینجا هم بانک مرکزی مقتدر، تراز منابع و مصارف را در بازار مالی چنان تنظیم می‌کند که همزمان با انتقال موقت پایه‌پولی به بانک‌ها، اوراق بهادار به میزانی قبض شود که تقاضای کل تحریک نشود و تورم خیز نگیرد.

بانک مرکزی مقتدر به سیاه‌چاله‌های اعتباری اجازه مکیدن منابع نقد را نمی‌دهد؛ اگر بانکی مشکوک به اعسار شد، بانک مرکزی به جای تامین کسری، آن بانک را از بازار بین بانکی بیرون می‌گذارد؛ از هیات‌مدیره و در صورت لزوم سهامداران سلب اختیار می‌کند و سرپرستی بانک را تا احیا یا فیصله در اختیار می‌گیرد. اگر احیا شد به مسیر کسب‌وکار بانکی بر‌می‌گردد؛ در غیر این صورت بانک معسر منحل می‌شود. همه اینها به پشتوانه قانون میسر است. اگر قانون راه را بر مسامحه در تراز کردن ناترازی‌ها ببندد و بانک مرکزی را مستقل، مقتدر و پاسخگو تعریف کند، نخستین و مهم‌ترین رکن انضباط پولی و مالی در کشور برقرار، تورم کنترل‌پذیر و سلامت بانکی از استثنا به قاعده تبدیل می‌شود.

اقتدار بانک مرکزی در عدم اجابت درخواست دولت یا بانک‌ها، بدون پشتوانه محکم حقوقی ناممکن است. بانک مرکزی یک نهاد فنی کاملا غیرسیاسی است و ابزاری هم برای زورآزمایی سیاسی با دولت ندارد. در مصاف با بانک‌هایی که وضع مالی آشفته ولی نفوذ سیاسی زیاد دارند نیز عِدّه و عُدّه‌ای ندارد. تصریح قانون، یک موضوع بالقوه سیاسی را به یک مساله فنی قابل‌مدیریت تقلیل می‌دهد. اما در غیاب قانون، مسائلی که در دنیای مدرن راه‌حل فنی دارند، دستمایه جنجال‌های سیاسی می‌شوند.

در نظارت بر سلامت بانک‌ها اقتدار حقوقی مقدم بر اقتدار فنی و اطلاعاتی است. لازم است قانون، جایگاه، وظایف و اختیارات بانک مرکزی را در قبول یا رد درخواست تاسیس بانک‌ها، تایید صلاحیت مدیران ارشد، نظارت بر منابع و مصارف بانک‌ها و پایش ریسک‌های در حال شکل‌گیری، با اقتداربخشی به بانک مرکزی تامین کند. در غیاب تصریح و تفصیل قانون در احصای عرصه‌های اقتدار بانک مرکزی در اجابت یا رد تقاضای تامین نقدینگی دولت یا بانک‌ها، یا اختیار در خرید ارز دولت، بانک مرکزی در ثبات‌بخشی به بخش اسمی اقتصاد، همچون دن‌کیشوت در مصاف با آسیاب‌های بادی است.

قانون بانک مرکزی ما از سال ۱۳۵۱ دست نخورده مانده است. در این مدت به‌رغم آنکه تدوین مجموعه‌ای جامع از قوانین پولی و بانکی روزآمد، ضرورتی غیرقابل انکار برای اصلاح نظام مالی و نیل به ثبات اقتصاد کلان بوده، کشور از چنین زیرساخت مهمی بی‌بهره مانده است. از دهه ۱۳۶۰ شمسی به این سو، قوانین بانک‌های مرکزی کشورهای در حال توسعه، با هدف تامین استقلال و پاسخگویی، بازنگری شده است. در پی بحران مالی ۲۰۰۷ نیز، دگرگونی عظیمی در سراسر جهان در حوزه مقررات احتیاطی رخ داده است. مع‌هذا در داخل کشور استقلال بانک مرکزی فراموش شده، قوانین ‌بانکداری بی‌تغییر مانده و شکاف بین بانکداری ایران و بانکداری حرفه‌ای عمیق و روزافزون شده است. در نتیجه در پایان قرن ۱۴ شمسی، زیرساخت قانونی ثبات اقتصادی در ایران، نیم قرن از تجربه جهانی عقب مانده است. تا در بر این پاشنه می‌چرخد، چشم‌انداز تورم و سلامت بانکی تار است و سپرده‌های خرد بانکی نگهبان مقتدری ندارند.

طرح قانون بانک مرکزی مصوب مجلس به‌دنبال آن است که سنگ بنای نظام مالی مدرن کشور را پایه‌گذاری کند. در شرایط عادی، این قانون باید در قالب لایحه تقدیم مجلس می‌شد. اما سطح بالای تزاحم منافع در درون قوه‌مجریه، روزنه‌ای برای امید به تصویب لایحه‌ای ضامن استقلال و اقتدار بانک مرکزی باز نمی‌گذارد. صرف‌نظر از آنکه کدام جناح سیاسی دولت را در دست دارد، همه دولت‌ها به قلک بانک مرکزی محتاجند و در این شرایط وخیم مالی، بانک مرکزی ضعیف برای دولتمردان بلندپرواز و ناآشنا به کشورداری، از نان شب واجب‌تر است. بنابراین توصیه صاحب این قلم آن است که فرصت تاریخی امکان تصویب قانونی که حداقل‌های لازم برای تامین استقلال، اقتدار و پاسخ‌دهی را برای بانک مرکزی فراهم می‌کند، با تصور زندگی در دنیای فرشته‌های فارغ از تزاحم منافع از دست ندهیم.

منبع: دنیای اقتصاد